Het kader van Japanse immigratie- en verblijfsbeheer: Een overzicht van wetgeving en administratie

De beweging van mensen die de grenzen van Japan oversteken, wordt omvattend gereguleerd door een enkele wet, de ‘Japanse Immigratiecontrole en Vluchtelingenherkenning Act’. Deze wet stelt in haar eerste artikel als doel ‘een eerlijk beheer van de binnenkomst en het vertrek van alle personen die Japan binnenkomen of verlaten, en het verblijf van alle buitenlanders in het land’. Het concept van ‘eerlijk beheer’ symboliseert de balans tussen twee belangrijke nationale belangen die de Japanse immigratieadministratie nastreeft. Aan de ene kant is er de noodzaak om soepel getalenteerde individuen, kapitaal en bezoekers te verwelkomen, die essentieel zijn voor de economische vitaliteit, technologische innovatie en het behoud van de internationale status van Japan. Aan de andere kant is het even belangrijk om een strikt beheersysteem te handhaven om de nationale veiligheid, openbare orde en de binnenlandse arbeidsmarkt te beschermen. Dit fundamentele principe van het balanceren van stimulering en regulering doordringt het ontwerp van het gehele Japanse immigratiebeheersysteem, van de bevoegdheden van de Immigratiebureau tot de voorwaarden voor toelating van individuele buitenlanders. Daarom is het voor het begrijpen van dit systeem essentieel om niet alleen de individuele procedures te kennen, maar ook de onderliggende juridische filosofie en administratieve structuur.

De Basisprincipes van Immigratiebeheer in Japan

Het meest fundamentele juridische principe dat ten grondslag ligt aan het gehele Japanse immigratiebeheersysteem is het principe van staatssoevereiniteit. Dit principe is gebaseerd op de gedachte dat, volgens gevestigd internationaal gewoonterecht, een staat het soevereine recht heeft om de toegang van buitenlanders die de veiligheid of belangen van het land kunnen schaden, te weigeren. Concreet betekent dit dat het aan de vrije discretie van een staat is overgelaten om te bepalen welke buitenlanders onder welke voorwaarden worden toegelaten tot het grondgebied van het land. Een belangrijke consequentie die voortvloeit uit dit principe van internationaal recht is dat het voor buitenlanders geen aangeboren recht is om Japan binnen te komen of in Japan te verblijven, maar eerder een soort toestemming die door de Japanse staat naar eigen goeddunken wordt verleend. Dit concept blijft niet beperkt tot een abstracte juridische theorie. Het vormt de juridische basis voor de ruime discretionaire bevoegdheden die Japanse rechtbanken, zoals blijkt uit de latere McLean-zaak, toekennen aan administratieve organen, waaronder de minister van Justitie, met betrekking tot zaken zoals de verlenging van verblijfsvergunningen. Het begrijpen van het basisprincipe van staatssoevereiniteit is de sleutel tot het begrijpen waarom het Japanse immigratiebeheersysteem zo is ingericht dat het administratieve organen een grote mate van discretionaire beoordelingsvrijheid toestaat.

De Organisatie Verantwoordelijk voor Immigratiebeheer: de Japanse Immigratie- en Naturalisatiedienst

In Japan is de Immigratie- en Naturalisatiedienst, onderdeel van het Ministerie van Justitie, de gespecialiseerde instantie die verantwoordelijk is voor administratieve zaken met betrekking tot immigratiebeheer. Deze organisatie staat algemeen bekend als “Immigratie”. In april 2019 (Reiwa 1), werd de voormalige Immigratiedienst, een interne afdeling van het Ministerie van Justitie, gereorganiseerd tot de Immigratie- en Naturalisatiedienst, een externe afdeling met meer autoriteit en onafhankelijkheid. De achtergrond van deze organisatorische herstructurering is de aanzienlijke toename van het aantal buitenlanders dat in Japan verblijft en de creatie van nieuwe verblijfsstatussen om de toenemende en complexere uitdagingen van het immigratiebeheer aan te pakken, zoals de ernstige tekorten aan arbeidskrachten. Deze verandering weerspiegelt niet alleen een naamsverandering, maar ook een belangrijke verschuiving in de nationale strategie van Japan. Het versterkt het systeem om de tegenstrijdige beleidsdoelstellingen van het bevorderen van de acceptatie van buitenlanders om arbeidskrachten te verzekeren en het handhaven van nationale veiligheid en sociale orde in evenwicht te brengen.

De belangrijkste taken van de Immigratie- en Naturalisatiedienst kunnen worden onderverdeeld in vier pijlers. Ten eerste, de “immigratiecontrole” op luchthavens en zeehavens. Dit is de kern van de grenscontrolemaatregelen die het beheer van buitenlanders die Japan willen binnenkomen en mensen die het land willen verlaten, omvat. Ten tweede, de “verblijfscontrole en -beheer”. Dit omvat het beoordelen van aanvragen voor verlenging van de verblijfsperiode en wijziging van de verblijfsstatus van buitenlanders die al in Japan verblijven, en het beheren van gegevens over buitenlandse inwoners. Ten derde, de “ondersteuning van verblijf”. Dit is een relatief nieuwe functie die informatievoorziening en advies biedt om buitenlanders soepel te laten integreren als leden van de Japanse samenleving, inclusief de exploitatie van het Buitenlanders Ondersteuningscentrum (FRESC). Ten vierde, de “overtredingsbeoordeling en gedwongen uitzetting”. Dit betreft het onderzoeken van buitenlanders die de Japanse Immigratiecontrole- en Vluchtelingenwet overtreden, zoals illegale verblijvers, en indien nodig het uitvoeren van procedures voor gedwongen uitzetting uit het land.

Deze verandering in organisatiestructuur heeft meer betekenis dan alleen een administratieve herstructurering. Het toont aan dat de instantie verantwoordelijk voor immigratiebeheer nu officieel de rol op zich neemt om naast de traditionele strikte beheer- en handhavingstaken, ook de soepele acceptatie en integratie van buitenlanders in de samenleving te ondersteunen. Deze dubbele rol is een strategische keuze om te reageren op de realiteit van demografische veranderingen en economische noodzaak waarmee Japan wordt geconfronteerd.

Het Proces van Binnenkomst: De Landing Procedures in Japan

Wanneer buitenlanders Japan binnen willen komen, moeten zij een juridisch proces doorlopen om toestemming te krijgen voor ‘landing’. De basis voor deze procedure is vastgelegd in Artikel 7 van de Japanse Immigratiecontrole en Vluchtelingenherkenning Act, die de ‘voorwaarden voor landing’ specificeert. Dit artikel stelt duidelijk vijf vereisten vast waaraan buitenlanders moeten voldoen om toestemming voor landing te krijgen.

Ten eerste is het bezit van een geldig paspoort vereist en in principe ook een geldig visum uitgegeven door het hoofd van een buitenlandse missie of de Japanse minister van Buitenlandse Zaken. Ten tweede mag de inhoud van de aanvraag voor de activiteiten die men in Japan wil ondernemen niet vals zijn. Ten derde moeten deze activiteiten overeenkomen met een van de verblijfsstatussen die zijn vastgesteld in de Japanse Immigratiecontrole en Vluchtelingenherkenning Act. Ten vierde moet de geplande verblijfsduur in Japan in overeenstemming zijn met de wettelijke bepalingen. En ten vijfde moet men niet vallen onder de redenen voor weigering van landing die later worden besproken.

De feitelijke beoordeling vindt plaats bij de immigratiehavens op Japanse luchthavens en zeehavens, uitgevoerd door immigratieofficieren. Buitenlanders moeten bij hun aanvraag voor landing in principe persoonlijke identificatie-informatie zoals vingerafdrukken en een gezichtsfoto verstrekken. Vervolgens wordt via interviews door de immigratieofficieren beoordeeld of aan de eerder genoemde vijf voorwaarden voor landing is voldaan. Als de immigratieofficier vaststelt dat aan alle voorwaarden is voldaan, wordt een ‘bewijs van toestemming voor landing’ in het paspoort van de buitenlander gestempeld, waardoor deze voor het eerst legaal in Japan kan landen. Dit hele proces, van de visumaanvraag tot de uiteindelijke beoordeling aan de grens, is ontworpen om te verzekeren dat buitenlanders die Japan binnenkomen, aan alle juridische vereisten voldoen.

Zekerheid en Veiligheid: Gronden voor Weigering van Toegang Onder Japans Recht

Onder de vijf voorwaarden voor toegang tot Japan speelt het niet voldoen aan de gronden voor weigering een bijzonder belangrijke rol in het handhaven van de veiligheid en openbare orde van Japan. Artikel 5 van de Japanse Immigratiecontrole en Vluchtelingenherkenning Act somt specifiek de typen buitenlanders op die niet toegelaten zouden moeten worden vanuit het perspectief van het beschermen van de belangen van de Japanse samenleving. Deze bepaling waarborgt juridisch het aspect van ‘strikte controle’ in immigratiebeheer.

De gronden voor weigering van toegang zijn divers, maar volgens de organisatie van de Japanse Immigratiebureau kunnen ze voornamelijk in de volgende categorieën worden ingedeeld. Ten eerste, personen die vanuit een volksgezondheidsperspectief ongewenst zijn om toe te laten, zoals patiënten met bepaalde infectieziekten. Ten tweede, personen die als antisociaal worden beschouwd, zoals leden van georganiseerde misdaadgroepen. Ten derde, personen die eerder uit Japan zijn gedeporteerd of die in Japan of in het buitenland zijn veroordeeld voor ernstige misdrijven. Dit is een belangrijke maatstaf voor het beoordelen van het risico op recidive en de compatibiliteit met de Japanse rechtsorde. Ten vierde, personen die worden geacht handelingen te verrichten die de nationale belangen of de openbare veiligheid van Japan kunnen schaden, zoals terroristen of personen die betrokken zijn bij spionageactiviteiten. En ten vijfde, gevallen gebaseerd op wederkerigheid. Deze bepalingen tonen aan dat de grenscontrole van Japan niet alleen dient om de beweging van mensen te beheren, maar ook fungeert als een belangrijke verdedigingslinie om de staat te beschermen tegen diverse bedreigingen.

Beheer van buitenlanders die in Japan verblijven

Wanneer buitenlanders toestemming krijgen om in Japan te landen, worden hun activiteiten wettelijk geregeld door de ‘verblijfsstatus’ die bij aankomst is bepaald. Dit systeem van verblijfsstatus vormt de kern van het verblijfsbeheer, maar daarnaast zijn er ook enkele belangrijke administratieve meldingsplichten opgelegd aan bedrijven en de buitenlanders zelf, met als doel een nauwkeurig begrip van de verblijfssituatie.

Een daarvan is de ‘melding door de aangesloten organisatie’, gebaseerd op artikel 19-16 van de Japanse Immigratiecontrole en Vluchtelingenherkenning Act. Deze bepaling verplicht bedrijven die buitenlanders in dienst hebben voor middellange tot lange termijn, of onderwijsinstellingen die hen ontvangen, om binnen 14 dagen na het begin of het einde van het contract met die buitenlander (bijvoorbeeld wanneer een werknemer ontslag neemt) een melding te doen bij het Immigratiebureau.

In overeenstemming hiermee stelt artikel 19-17 van dezelfde wet de ‘melding door de middellange tot lange termijn verblijvende buitenlander’ vast. Dit houdt in dat de buitenlander zelf verplicht is om binnen 14 dagen na het optreden van een feit, zoals een verandering in de naam of locatie van de aangesloten organisatie, het verdwijnen van de organisatie, of het vertrek of de overplaatsing vanuit de organisatie, daarvan melding te maken.

Deze meldingsplichten zijn niet slechts administratieve procedures. Ze fungeren als een uiterst belangrijk mechanisme voor gegevensverzameling waarmee de overheid de bewegingen van buitenlands talent binnen Japan vrijwel in realtime kan volgen. Door informatie van zowel bedrijven als individuen te verkrijgen, wordt de nauwkeurigheid van de gegevens gewaarborgd en kan snel worden vastgesteld of een buitenlander mogelijk de basis voor zijn legale verblijf heeft verloren (bijvoorbeeld: na ontslag bij een bedrijf geen nieuwe baan gevonden). Voor bedrijven kan het verzuimen van deze melding niet alleen worden gezien als een procedurele overtreding, maar ook als het niet meewerken aan het verblijfsbeheersysteem dat de basis vormt voor de nationale veiligheid en het economisch beleid, wat in de toekomst kan leiden tot een nadelige beoordeling bij andere aanvragen voor verblijfsstatus.

Bovendien, als een buitenlander die in Japan verblijft tijdelijk het land wil verlaten en weer met dezelfde verblijfsstatus wil terugkeren, moet hij in principe vooraf ‘toestemming voor herinreis’ verkrijgen. Door gebruik te maken van dit systeem, dat is vastgelegd in artikel 26 van de Japanse Immigratiecontrole en Vluchtelingenherkenning Act, is het mogelijk om met behoud van de verblijfsstatus die men had voor vertrek, opnieuw Japan binnen te komen.

Het Bereik van Administratieve Discretie: Belangrijke Jurisprudentie in Japan

Het begrijpen van de werking van de Japanse immigratieadministratie vereist kennis van de jurisprudentie van het Hooggerechtshof, die de grenzen van de discretionaire bevoegdheden van administratieve instanties, in het bijzonder de Minister van Justitie, vaststelt. Een toonaangevend voorbeeld hiervan is de uitspraak van het Hooggerechtshof van 4 oktober 1978 (1978), bekend als de McCarran-zaak. In deze zaak erkende het Hooggerechtshof dat de Minister van Justitie een zeer ruime discretionaire bevoegdheid heeft bij het beslissen over de verlenging van de verblijfsperiode van buitenlanders.

De reden die het hof hiervoor gaf, was dat bij het beoordelen van de verlenging van de verblijfsperiode niet alleen de persoonlijke omstandigheden van de aanvrager in overweging genomen moeten worden, maar ook een breed scala aan factoren met een hoge mate van publiek belang, zoals de binnenlandse politieke, economische en sociale situatie, internationale relaties en diplomatieke overwegingen. Het hof concludeerde dat dergelijke beleidsmatige beslissingen, vanwege hun aard, het best kunnen worden overgelaten aan de discretionaire en beleidsmatige beoordeling van de Minister van Justitie, de verantwoordelijke voor de immigratieadministratie.

Verder beperkte deze uitspraak de gevallen waarin de rechtbank kan ingrijpen in de beslissing van de Minister van Justitie strikt. De rechtbank kan een beslissing alleen vernietigen als deze ‘volledig een feitelijke basis mist of als het duidelijk is dat deze in strijd is met de sociale normen’. Deze zeer hoge drempel heeft in de praktijk het effect dat de beslissingen van de administratie grotendeels worden beschermd tegen gerechtelijke toetsing.

De praktische consequenties van deze jurisprudentie zijn significant. Het betekent dat het zeer moeilijk is om via een rechtszaak een beslissing over een verblijfsstatus die geweigerd is, te laten herzien. Daarom is het voor bedrijven die buitenlands talent willen aantrekken van cruciaal belang om niet te vertrouwen op rechtszaken achteraf, maar om een proactieve en preventieve aanpak te hanteren door overtuigende documentatie voor te bereiden die aan alle vereisten voldoet en door strikte naleving van meldingsplichten en andere compliance-verplichtingen. Deze jurisprudentie is een van de duidelijkste voorbeelden van hoe het principe van nationale soevereiniteit concreet vorm krijgt in binnenlandse rechterlijke beslissingen.

Samenvatting

Het Japanse immigratie- en verblijfsbeheersysteem is een complex juridisch en administratief kader, gebaseerd op het principe van nationale soevereiniteit en ontworpen om een evenwicht te vinden tussen economische eisen en nationale veiligheid. De uitvoering ervan is in handen van de gespecialiseerde organisatie, de Immigratie- en Verblijfsbeheeragentschap van Japan, en wordt uitgevoerd onder de brede discretionaire bevoegdheid van de Minister van Justitie, met als doel een balans tussen striktheid en soepelheid. Een nauwkeurig begrip van en een juiste reactie op dit systeem is een essentiële managementkwestie voor bedrijven die wereldwijd opereren.

Monolith Law Office heeft een rijke ervaring in het adviseren van een groot aantal binnenlandse cliënten over juridische kwesties gerelateerd aan het Japanse immigratiebeheersysteem, zoals besproken in dit artikel. Ons kantoor heeft meerdere experts in dienst die niet alleen gekwalificeerd zijn als Japanse advocaten, maar ook als buitenlandse advocaten en die Engels spreken. Zij kunnen een uitgebreide juridische ondersteuning bieden die een diepgaand inzicht in de binnenlandse wetgeving combineert met een internationaal perspectief. Als u problemen ondervindt met de complexe immigratie- en verblijfsbeheeruitdagingen, aarzel dan niet om contact op te nemen met ons kantoor.