Japans ramverk för in- och utresekontroll samt vistelsehantering: En översikt av lagstiftning och administration

Människors rörlighet över Japans gränser regleras omfattande av en lag kallad “Japan’s Immigration Control and Refugee Recognition Act” (出入国管理及び難民認定法). I dess första artikel fastställs syftet med lagen att “säkerställa en rättvis hantering av in- och utresa för alla som anländer till eller lämnar landet, samt vistelsen för alla utlänningar som befinner sig i Japan”. Uttrycket “rättvis hantering” symboliserar balansen mellan två viktiga nationella intressen som den japanska invandringsadministrationen strävar efter att uppnå. Å ena sidan finns ett behov av att smidigt välkomna kompetent personal, kapital och besökare som är avgörande för ekonomisk vitalisering, teknisk innovation och upprätthållandet av Japans ställning i det internationella samfundet. Å andra sidan är det lika viktigt att upprätthålla ett strikt kontrollsystem för att skydda nationens säkerhet, den allmänna ordningen och den inhemska arbetsmarknaden. Denna grundläggande princip om att balansera främjande och reglering genomsyrar hela designen av Japans invandringskontrollsystem, från Immigration Services Agency’s befogenheter till de specifika villkoren för landningstillstånd för enskilda utlänningar. Därför är det avgörande att förstå inte bara de individuella procedurerna utan också de underliggande juridiska idéerna och den administrativa strukturen för att förstå detta system.

Grundprinciper för invandringskontrollen i Japan

Den mest grundläggande juridiska principen som stödjer hela Japans invandringskontrollsystem är principen om statssuveränitet. Denna princip bygger på den etablerade internationella sedvanerätten att en stat har suverän rätt att neka utlänningar inträde som kan skada landets säkerhet eller intressen. Specifikt innebär detta att en stat har rätten att bestämma vilka utlänningar som får komma in i landet och under vilka villkor, en rättighet som i princip är överlåten till statens fria skön. En viktig konsekvens av denna princip inom internationell rätt är att för utlänningar är rätten att komma in i Japan, eller att stanna i Japan, inte en medfödd rättighet som är garanterad, utan snarare en typ av tillstånd som beviljas av den japanska staten enligt dess eget gottfinnande. Denna synvinkel är inte bara en abstrakt juridisk teori. Den utgör grunden för den juridiska legitimiteten som japanska domstolar, som demonstrerats i det efterföljande McLean-fallet, ger till administrativa organ inklusive justitieministern, att ha en mycket omfattande diskretionär makt i frågor som rör förnyelse av uppehållstillstånd. Att förstå principen om statssuveränitet är nyckeln till att förstå varför Japans invandringskontrollsystem är utformat för att ge administrativa organ ett stort utrymme för diskretionära beslut.

Organisationen som hanterar invandringsadministration: Japans Invandringsbyrå

I Japan finns en myndighet som specialiserar sig på administrativa uppgifter relaterade till invandring, nämligen Japans Invandringsbyrå, som är en del av justitieministeriet. Denna organisation är allmänt känd som “Immigrationskontoret”. I april 2019 (Reiwa 1) omorganiserades den tidigare interna avdelningen för invandringskontroll inom justitieministeriet till en mer självständig och mäktig extern byrå, Japans Invandringsbyrå. Bakgrunden till denna omstrukturering är den markanta ökningen av antalet utlänningar som bor i Japan och skapandet av nya visumkategorier för att hantera den alltmer akuta arbetskraftsbristen. Utmaningarna som invandringsadministrationen står inför har ökat både i kvantitet och komplexitet. Denna förändring speglar en viktig strategisk skiftning i Japans nationella strategi, där man strävar efter att balansera behovet av att främja mottagandet av utländsk arbetskraft med att upprätthålla nationell säkerhet och social ordning.

Japans Invandringsbyrås huvudsakliga uppgifter kan delas in i fyra huvudområden. För det första, “invandringskontroll” vid flygplatser och hamnar, som är kärnan i gränskontrollen för att hantera utlänningar som vill komma in i Japan och de som vill lämna landet. För det andra, “vistelsekontroll och -administration”, som innebär att granska ansökningar om förlängning av vistelsetid och ändring av visumstatus för utlänningar som redan befinner sig i Japan, samt att hantera data om utländska invånare. För det tredje, “stöd för vistelse”, vilket är en relativt ny funktion som innebär att tillhandahålla information och rådgivning för att hjälpa utlänningar att smidigt integreras som medlemmar i det japanska samhället, inklusive driften av Foreign Resident Support Centers (FRESC). Slutligen, “överträdelsegranskning och tvångsutvisning”, som innebär att undersöka utlänningar som har brutit mot Japans invandrings- och flyktinglagstiftning och vid behov genomföra förfaranden för tvångsutvisning ur landet.

Förändringen i organisationens struktur innebär mer än bara en administrativ omstrukturering. Det visar att myndigheten som ansvarar för invandringskontroll nu officiellt har tagit på sig rollen att inte bara strikt hantera och övervaka, utan också att stödja en smidig mottagning och integration av utlänningar i samhället. Denna dubbla roll är ett strategiskt val för att möta de demografiska förändringarna och de ekonomiska behoven som Japan står inför.

Inreseprocessen: Landstigningsförfaranden i Japan

För att en utlänning ska kunna komma in i Japan krävs det att de genomgår en juridisk process och erhåller tillstånd för ‘landstigning’. Denna procedur grundar sig på de ‘villkor för landstigning’ som fastställs i artikel 7 i den japanska lagen om immigration och flyktingigenkänning. Denna lagartikel specificerar fem krav som en utlänning måste uppfylla för att få tillstånd att landstiga.

För det första krävs det att personen innehar ett giltigt pass och, i princip, ett giltigt visum utfärdat av en chef för en utländsk beskickning eller av Japans utrikesminister. För det andra får inte den aktivitet som utlänningen avser att utföra i Japan vara falskt angiven i ansökan. För det tredje måste aktiviteten falla inom någon av de uppehållstillståndskategorier som definieras i den japanska lagen om immigration och flyktingigenkänning. För det fjärde måste den planerade vistelsetiden i Japan överensstämma med lagens bestämmelser. Slutligen krävs det att personen inte omfattas av några av de grunder för avvisning som kommer att nämnas senare.

Den faktiska granskningen sker vid Japans flygplatser och hamnar där immigrationskontroller är etablerade. Utlänningar måste vid ansökan om landstigning i princip tillhandahålla biometrisk information såsom fingeravtryck och ansiktsfoto. Därefter granskas det genom intervjuer med immigrationskontrollanter om de tidigare nämnda fem villkoren för landstigning är uppfyllda. Om immigrationskontrollanten bedömer att alla villkor är uppfyllda, stämplas utlänningens pass med en ‘landstigningstillåtelsestämpel’, vilket för första gången möjliggör en laglig landstigning i Japan. Denna serie av processer, från visumansökan till den slutliga granskningen vid gränsen, är utformad för att säkerställa att utlänningar som kommer in i Japan uppfyller alla juridiska krav.

Säkerställande av rättvisa och säkerhet: Grunder för att neka inresa

Bland de fem villkoren för inresa spelar kravet på att inte falla under någon av grunderna för att neka inresa en särskilt viktig roll för att upprätthålla säkerheten och den allmänna ordningen i Japan. Artikel 5 i den japanska lagen om invandringskontroll och flyktingigenkänning specificerar typer av utlänningar som inte bör tillåtas inresa från ett perspektiv som skyddar det japanska samhällets intressen. Denna bestämmelse garanterar juridiskt “strikt kontroll” inom invandringshanteringen.

Grunderna för att neka inresa är många och varierade, men enligt en sammanställning av Immigrationsbyrån i Japan kan de huvudsakligen klassificeras i följande kategorier. För det första, individer som anses olämpliga för inresa ur ett folkhälsoperspektiv, inklusive patienter med vissa smittsamma sjukdomar. För det andra, personer som anses ha en stark antisocial karaktär, som till exempel medlemmar i organiserad brottslighet. För det tredje, personer som tidigare har blivit utvisade från Japan eller som har dömts för allvarliga brott inom eller utanför Japan. Detta är en viktig standard för att bedöma risken för återfall och anpassning till den japanska rättsordningen. För det fjärde, personer som anses kunna utföra handlingar som skadar Japans nationella intressen eller allmän säkerhet, som till exempel terrorister eller de som är involverade i spionverksamhet. Slutligen, fall baserade på principen om ömsesidighet. Dessa bestämmelser visar att Japans gränskontroll inte bara hanterar människors rörlighet utan också fungerar som en viktig försvarslinje för att skydda nationen från olika hot.

Hantering av utländska medborgare som är bosatta i Japan

När utländska medborgare får landningstillstånd och vistas i Japan, regleras deras aktiviteter juridiskt av den “bosättningsstatus” som bestäms vid tidpunkten för landningen. Detta system för bosättningsstatus utgör kärnan i förvaltningen av vistelser, men parallellt med detta finns det flera viktiga administrativa anmälningskrav som syftar till att exakt förstå bosättningssituationen för företag och de utländska medborgarna själva.

En av dessa är “anmälan från anslutna institutioner” enligt artikel 19-16 i Japans lag om invandringskontroll och flyktingigenkänning (Immigration Control and Refugee Recognition Act). Denna bestämmelse kräver att företag som anställer utländska medborgare som är lång- eller medellångsiktiga bosatta, eller utbildningsinstitutioner som tar emot dem, inom 14 dagar från det att de inleder eller avslutar ett kontrakt med den utländska medborgaren (till exempel när en anställd avgår) ska anmäla detta till Immigrationsbyrån.

I motsvarighet till detta fastställer samma lag i artikel 19-17 en “anmälan från lång- eller medellångsiktiga bosatta”. Detta innebär att den utländska medborgaren själv har en skyldighet att inom 14 dagar från det att en händelse inträffar, såsom en förändring i namnet eller platsen för den anslutna institutionen, institutionens upphörande, eller om personen lämnar eller överförs från institutionen, anmäla detta.

Dessa anmälningskrav är inte bara administrativa formaliteter. De fungerar som en mycket viktig mekanism för datainsamling som gör det möjligt för regeringen att nästan i realtid förstå rörelserna hos utländska talanger inom Japan. Genom att samla information från både företag och individer säkerställs datakorrekthet och möjliggör snabb upptäckt av om en utländsk medborgare kan ha förlorat grunden för sin lagliga vistelse (till exempel om personen har slutat sitt jobb och inte hittat en ny anställning). För företag kan underlåtenhet att anmäla inte bara ses som ett brott mot förfarandet, utan också som ett misslyckande att samarbeta med det bosättningshanteringssystem som utgör grunden för nationell säkerhet och ekonomisk politik, vilket kan leda till nackdelar vid framtida ansökningar om bosättningsstatus.

Dessutom, om en utländsk medborgare som är bosatt i Japan tillfälligt lämnar landet och sedan önskar återvända med samma bosättningsstatus, måste de i princip ha erhållit “tillstånd för återinresa” i förväg. Genom att använda detta system, som fastställs i artikel 26 i Japans lag om invandringskontroll och flyktingigenkänning, är det möjligt att återvända och bibehålla den bosättningsstatus som man hade innan man lämnade landet.

Omfattningen av administrativt handlingsutrymme: Viktiga rättsfall

För att förstå driften av Japans invandringsadministration är Högsta domstolens rättsfall som definierar omfattningen av den administrativa myndighetens, särskilt justitieministerns, handlingsutrymme av yttersta vikt. Ett framstående exempel är Högsta domstolens dom från den 4 oktober 1978 (Showa 53), allmänt känd som McCarran-fallet. I detta fall erkände Högsta domstolen att justitieministern har ett mycket brett handlingsutrymme när det gäller att besluta om att bevilja förlängning av en utländsk persons vistelsetillstånd.

Domstolen angav att beslutet om att bevilja eller neka förlängning av vistelsetillståndet kräver en omfattande övervägning av inte bara den sökandes personliga omständigheter utan också av en mängd faktorer med hög offentlig karaktär, såsom den inrikes politiska, ekonomiska och sociala situationen, internationella relationer och diplomatiska hänsynstaganden. Domstolen drog slutsatsen att sådana högt politiska bedömningar, på grund av sin natur, bäst lämnas till justitieministerns professionella och politiska skönsmässiga bedömning.

Dessutom begränsade domen strikt de fall där domstolen kan ingripa i justitieministerns beslut. Domstolen kan endast upphäva ett beslut om det “saknar all grund i fakta eller om det uppenbart saknar rimlighet enligt samhällets allmänna uppfattningar”. Denna mycket höga tröskel har i praktiken effekten av att kraftigt skydda den administrativa myndighetens beslut från rättslig granskning.

De praktiska konsekvenserna av detta rättsfall är betydande. Det innebär att det är mycket svårt att genom rättsliga åtgärder upphäva beslut som avslår tillstånd för vistelsekvalifikationer. Därför är det för företag som vill smidigt integrera utländsk arbetskraft strategiskt mycket viktigt att inte förlita sig på efterföljande rättsliga åtgärder, utan att istället vid ansökan förbereda övertygande dokumentation som uppfyller alla krav och noggrant följa efterlevnaden av anmälningsplikter och andra regelverk. Detta rättsfall är kanske det tydligaste exemplet på hur principen om nationell suveränitet konkretiseras i inhemska rättsliga bedömningar, som nämnts i början av denna artikel.

Sammanfattning

Det japanska systemet för in- och utresekontroll samt uppehållshantering är en komplex rättslig och administrativ ram som bygger på principen om nationell suveränitet och syftar till att balansera de två målen ekonomiska krav och nationell säkerhet. Dess tillämpning hanteras av Immigration Services Agency of Japan, en specialiserad myndighet som agerar under justitieministerns omfattande diskretionära befogenheter, med målet att uppnå både strikthet och smidighet. Att korrekt förstå och hantera detta system är en avgörande ledningsfråga för företag som bedriver verksamhet globalt.

Monolith Law Office har en omfattande erfarenhet av att ge råd till ett stort antal inhemska klienter om juridiska frågor relaterade till det japanska systemet för in- och utresekontroll, som beskrivits i denna artikel. Vår byrå har flera experter som talar engelska och som innehar både japanska advokatlegitimationer och utländska juridiska kvalifikationer, vilket möjliggör att vi kan erbjuda omfattande juridiskt stöd som kombinerar djupgående kunskap om inhemska lagar med en internationell utsikt. Om ni står inför komplexa utmaningar relaterade till in- och utresekontroll och uppehållshantering, tveka inte att kontakta oss på Monolith Law Office.