Rammen for Japans inn- og utreiseforvaltning og oppholdsforvaltning: En oversikt over lovgivning og administrasjon

Menneskers bevegelser over Japans grenser reguleres omfattende av en enkelt lov kalt “Utlendingskontroll- og flyktninganerkjennelsesloven” i Japan. Denne loven fastsetter i sin første artikkel at formålet er “å sikre en rettferdig forvaltning av inn- og utreise for alle som kommer til eller forlater landet, samt oppholdet til alle utlendinger som bor i Japan”. Uttrykket “rettferdig forvaltning” symboliserer balansen mellom to viktige nasjonale interesser som Japans innvandringsadministrasjon søker å oppnå. På den ene siden er det nødvendig å smidig ta imot dyktige talenter, kapital og besøkende som er essensielle for økonomisk vitalisering, teknologisk innovasjon og opprettholdelse av landets status i det internasjonale samfunnet. På den andre siden er det like viktig å opprettholde et strengt forvaltningssystem for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden og det innenlandske arbeidsmarkedet. Denne grunnleggende ideen om å balansere fremme og regulering gjennomsyrer hele designet av Japans innvandringskontrollsystem, fra myndighetene til Immigration Services Agency til de spesifikke vilkårene for landingstillatelse for hver enkelt utlending. Derfor er det avgjørende å forstå ikke bare de individuelle prosedyrene, men også de underliggende juridiske ideene og den administrative strukturen for å forstå dette systemet.

Grunnleggende prinsipper for inn- og utreiseregulering i Japan

Det mest fundamentale juridiske prinsippet som støtter hele Japans inn- og utreisereguleringssystem, er prinsippet om nasjonal suverenitet. Dette prinsippet er basert på den etablerte internasjonale sedvaneretten, som gir en nasjon suveren rett til å nekte inngang til utlendinger som potensielt kan skade nasjonens sikkerhet eller interesser. Spesifikt innebærer dette at en nasjon har retten til å bestemme hvilke utlendinger som kan aksepteres innenfor sitt territorium og under hvilke betingelser, og dette er i prinsippet overlatt til nasjonens frie skjønn. En viktig konsekvens av dette prinsippet i internasjonal rett er at for utlendinger er retten til å entre og oppholde seg i Japan ikke en medfødt rettighet som er garantert, men snarere en type tillatelse som Japan gir etter eget skjønn. Denne tankegangen er ikke bare en abstrakt juridisk teori. Den fungerer som en kilde til juridisk legitimitet som gir administrative organer, inkludert justisministeren, en svært vidtrekkende skjønnsmessig myndighet i saker som fornyelse av oppholdstillatelse, som demonstrert i den senere omtalte McLean-saken. Å forstå prinsippet om nasjonal suverenitet er nøkkelen til å forstå hvorfor Japans system for inn- og utreiseregulering opererer på en måte som tillater administrative organer stor frihet til å utøve skjønn.

Organisasjonen ansvarlig for inn- og utreiseforvaltning: Japans innvandringsbyrå

I Japan er det en spesialisert institusjon under Justisdepartementet som håndterer administrative oppgaver knyttet til inn- og utreiseforvaltning, kjent som Japans innvandringsbyrå. Denne organisasjonen er allment kjent som “Innvandring” på kortform. I april 2019 (Reiwa 1), ble den tidligere interne avdelingen for innreiseforvaltning i Justisdepartementet, omorganisert til en mer kraftfull og uavhengig ekstern byrå, Japans innvandringsbyrå. Bakgrunnen for denne omorganiseringen er den betydelige økningen i antall utenlandske statsborgere som bor i Japan, og opprettelsen av nye oppholdskvalifikasjoner for å møte den alvorlige mangel på arbeidskraft, noe som har ført til at inn- og utreiseforvaltningen står overfor stadig større og mer komplekse utfordringer. Denne endringen reflekterer en viktig strategisk vending i Japans nasjonale strategi, ikke bare en navneendring. Det er en styrking av systemet for å forfølge de motstridende politiske målene om å fremme mottakelsen av utenlandske arbeidstakere for å sikre arbeidskraft, samtidig som man opprettholder nasjonal sikkerhet og sosial orden.

De viktigste oppgavene til Japans innvandringsbyrå kan hovedsakelig deles inn i fire kategorier. For det første, “inn- og utreisekontroll” ved flyplasser og havner, som er kjernen i grensekontrollen for å håndtere utenlandske statsborgere som ønsker å komme inn i Japan, og de som forlater landet. For det andre, “oppholdskontroll og -forvaltning”, som innebærer å vurdere søknader om fornyelse av oppholdstid og endring av oppholdskvalifikasjoner for utenlandske statsborgere som allerede bor i Japan, samt å håndtere data relatert til utenlandske innbyggere. For det tredje, “støtte til opphold”, som er en relativt ny funksjon som tilbyr informasjon og rådgivning for å hjelpe utenlandske statsborgere med å leve problemfritt som medlemmer av det japanske samfunnet, inkludert driften av Foreign Resident Support Center (FRESC). Og for det fjerde, “bruddvurdering og tvangsretur”, som involverer å undersøke utenlandske statsborgere som har brutt Japans inn- og utreiseforvaltning og flyktninganerkjennelseslov, og om nødvendig, utføre prosedyrer for tvangsretur til hjemlandet, en oppgave knyttet til håndheving av loven.

Denne organisatoriske endringen har en dypere betydning enn bare en administrativ omstrukturering. Det viser at organisasjonen ansvarlig for inn- og utreiseforvaltning nå offisielt har tatt på seg rollen som ikke bare å strengt håndtere og regulere, men også å støtte en problemfri mottakelse og integrering av utenlandske statsborgere i samfunnet. Denne doble rollen er et strategisk valg for å møte realitetene i Japans demografiske endringer og økonomiske behov.

Innreiseprosessen: Landgangsprosedyrer i Japan

For at utlendinger skal kunne innreise i Japan, må de gjennom en juridisk prosess for å få tillatelse til “landgang”. Grunnlaget for denne prosedyren er de “betingelser for landgang” som er fastsatt i artikkel 7 i den japanske loven om inn- og utreisekontroll og flyktninganerkjennelse. Denne artikkelen klargjør de fem kravene som må oppfylles for at en utlending skal få tillatelse til å lande.

Først og fremst kreves det at personen har et gyldig pass, og som hovedregel, et gyldig visum utstedt av en utenriksstasjon eller utenriksministeren. For det andre må aktivitetene som skal utføres i Japan ikke være basert på falske opplysninger. For det tredje må aktivitetene falle inn under en av oppholdskategoriene som er definert i loven om inn- og utreisekontroll og flyktninganerkjennelse. For det fjerde må den planlagte oppholdstiden i Japan være i samsvar med lovens bestemmelser. Til slutt, som det femte kravet, må personen ikke falle under noen av grunnene til nektelse av landgang som vil bli diskutert senere.

Den faktiske vurderingen utføres av innreisekontrollører ved Japans flyplasser og sjøhavner. Utlendinger må ved søknad om landgang som hovedregel gi personlig identifiserende informasjon som fingeravtrykk og ansiktsfoto. Deretter vil innreisekontrolløren gjennom intervjuer og lignende vurdere om de fem nevnte landgangskriteriene er oppfylt. Hvis innreisekontrolløren fastslår at alle vilkår er oppfylt, vil utlendingens pass bli stemplet med et “landgangstillatelsesstempel”, og først da er det mulig å lovlig lande i Japan. Denne hele prosessen, fra visumsøknad til den endelige vurderingen ved grensen, er designet for å sikre at utlendinger som innreiser i Japan oppfyller de juridiske kravene på hvert trinn.

Sikring av rettferdighet og sikkerhet: Grunner til nektelse av innreise i Japan

Blant de fem vilkårene for innreise, spiller kravet om ikke å falle under grunnene for nektelse av innreise en spesielt viktig rolle i å opprettholde sikkerheten og den offentlige orden i Japan. Artikkel 5 i den japanske loven om innreise- og oppholdsforvaltning samt flyktninganerkjennelse, lister konkret opp typer utlendinger som ikke bør tillates innreise fra et perspektiv om å beskytte interessene til det japanske samfunnet. Denne bestemmelsen sikrer juridisk “streng kontroll” i innreise- og oppholdsforvaltningen.

Grunnene til nektelse av innreise varierer, men ifølge organiseringen fra Immigrasjonsbyrået i Japan kan de hovedsakelig kategoriseres som følger. For det første, personer som det ikke er ønskelig å tillate innreise fra et folkehelseperspektiv. Dette inkluderer pasienter med spesifikke smittsomme sykdommer. For det andre, personer som anses å ha en sterk antisosial karakter. For eksempel, medlemmer av voldelige grupper faller under denne kategorien. For det tredje, personer som tidligere har blitt deportert fra Japan eller som har blitt dømt for alvorlige forbrytelser i eller utenfor Japan. Dette er viktige kriterier for å vurdere risikoen for gjentakelse og tilpasning til den japanske rettsordenen. For det fjerde, personer som det antas kan utføre handlinger som skader Japans nasjonale interesser eller offentlig sikkerhet. Typiske eksempler på denne kategorien er terrorister eller de som er involvert i spionasjeaktiviteter. Og til slutt, tilfeller basert på gjensidighet. Disse bestemmelsene viser at Japans grensekontroll fungerer ikke bare for å administrere menneskers bevegelser, men også som en viktig forsvarslinje for å beskytte nasjonen mot ulike trusler.

Forvaltning av utenlandske statsborgere bosatt i Japan

Når utenlandske statsborgere har fått landingsrettighet og oppholder seg i Japan, er deres aktiviteter juridisk definert av “oppholdskvalifikasjonen” som ble bestemt ved ankomst. Dette systemet med oppholdskvalifikasjoner er kjernen i forvaltningen av opphold, men parallelt med dette er det pålagt bedrifter og de utenlandske statsborgerne selv å utføre flere viktige administrative rapporteringsplikter for å sikre nøyaktig forståelse av oppholdsstatusen.

En av disse er “rapportering fra tilhørende organisasjon” basert på artikkel 19-16 i Japans lov om inn- og utreisekontroll og flyktninganerkjennelse. Denne bestemmelsen pålegger bedrifter som ansetter utenlandske statsborgere for mellomlang til lang sikt, eller utdanningsinstitusjoner som tar dem imot, å rapportere til Immigrasjonsbyrået innen 14 dager etter at de har inngått eller avsluttet en kontrakt med den utenlandske statsborgeren (for eksempel når en ansatt slutter).

I tråd med dette fastsetter samme lovs artikkel 19-17 “rapportering fra mellomlang til langvarige oppholdere”. Dette pålegger den utenlandske statsborgeren selv å rapportere endringer i navn eller beliggenhet på tilhørende organisasjon, organisasjonens opphør, eller hvis de forlater eller overføres fra organisasjonen, innen 14 dager etter at hendelsen fant sted.

Disse rapporteringspliktene er ikke bare administrative prosedyrer. De fungerer som en ekstremt viktig mekanisme for datainnsamling som lar regjeringen nesten i sanntid forstå bevegelsene til utenlandske talenter i Japan. Ved å samle informasjon fra både bedrifter og enkeltpersoner sikres nøyaktigheten av dataene, og det er mulig å raskt oppdage om en utenlandsk statsborger har mistet grunnlaget for lovlig opphold (for eksempel: en person har sluttet i en jobb og ikke funnet en ny stilling). For bedrifter kan forsømmelse av denne rapporteringsplikten ikke bare betraktes som et brudd på prosedyrer, men også som en mangel på samarbeid med oppholdsstyringssystemet som utgjør grunnlaget for nasjonal sikkerhet og økonomisk politikk, noe som kan føre til ufordelaktige vurderinger i fremtidige søknader om oppholdskvalifikasjoner.

I tillegg, når utenlandske statsborgere som bor i Japan midlertidig forlater landet og ønsker å gjeninnreise med samme oppholdskvalifikasjon, må de i prinsippet ha “tillatelse til gjeninnreise” på forhånd. Ved å benytte seg av dette systemet, som er fastsatt i artikkel 26 i Japans lov om inn- og utreisekontroll og flyktninganerkjennelse, kan de opprettholde oppholdskvalifikasjonen de hadde før de forlot landet og gjeninnreise.

Omfanget av administrativt skjønn: Viktige rettsavgjørelser i Japan

For å forstå driften av Japans inn- og utreiseforvaltning, er Høyesteretts avgjørelser som definerer omfanget av skjønnsutøvelsen til administrative organer, spesielt Justisministeren, av største betydning. Et fremtredende eksempel er Høyesteretts dom fra 4. oktober 1978 (1978), kjent som McCarran-saken. I denne saken anerkjente Høyesterett at Justisministeren har svært omfattende skjønnsrettigheter når det gjelder å avgjøre om en utlendings oppholdstillatelse skal fornyes eller ikke.

Domstolen begrunnet sin avgjørelse med at for å ta en beslutning om fornyelse av oppholdstillatelse, må man ikke bare vurdere den enkelte søkers personlige omstendigheter, men også ta hensyn til en rekke faktorer med høy offentlig interesse, som den politiske, økonomiske og sosiale situasjonen i Japan, internasjonale forhold og diplomatiske hensyn. Videre konkluderte domstolen med at slike høyt politiske avgjørelser av natur bør overlates til Justisministerens faglige og politiske skjønn, som er ansvarlig for inn- og utreiseforvaltningen.

I tillegg begrenset denne dommen strengt tilfellene hvor domstolene kan gripe inn i Justisministerens avgjørelser. Domstolene kan kun oppheve en avgjørelse hvis den «fullstendig mangler et faktisk grunnlag, eller det er åpenbart at den mangler rimelighet i henhold til samfunnets normer». Denne svært høye terskelen har i praksis effekten av å beskytte administrasjonens avgjørelser fra rettslig gjennomgang i stor grad.

Den praktiske konsekvensen av denne rettsavgjørelsen er betydelig. Det viser at det er svært vanskelig å annullere en avgjørelse om avslag på oppholdstillatelse gjennom rettssaker. Derfor er det for bedrifter som ønsker å ansette utenlandsk arbeidskraft, strategisk svært viktig å ikke stole på rettssaker i etterkant, men heller å forberede overbevisende dokumentasjon som oppfyller alle krav i søknadsprosessen og sørge for grundig overholdelse av rapporteringsplikter og andre compliance-forpliktelser på forhånd. Denne rettsavgjørelsen er kanskje det klareste eksempelet på hvordan prinsippet om nasjonal suverenitet materialiseres i japanske rettsavgjørelser, som nevnt i begynnelsen av denne artikkelen.

Oppsummering

Det japanske systemet for inn- og utreisekontroll og oppholdsforvaltning er basert på prinsippet om nasjonal suverenitet og er utformet for å balansere to mål: økonomiske krav og nasjonal sikkerhet. Systemets drift er i hendene på Immigration Services Agency of Japan, en spesialisert institusjon som opererer under Justisministerens omfattende skjønn, og som sikter mot å oppnå en balanse mellom strenghet og smidighet. Å forstå dette systemet nøyaktig og håndtere det på riktig måte er en avgjørende ledelsesutfordring for bedrifter som opererer globalt.

Monolith Law Office har en rik historie med å gi råd til et stort antall innenlandske klienter om juridiske spørsmål knyttet til det japanske systemet for inn- og utreisekontroll, som beskrevet i denne artikkelen. Vårt firma har flere eksperter som snakker engelsk og som har juridiske kvalifikasjoner både i Japan og i utlandet, noe som gjør det mulig for oss å tilby omfattende juridisk støtte som kombinerer dyp innsikt i nasjonal lovgivning med et internasjonalt perspektiv. Hvis du står overfor utfordringer knyttet til det komplekse systemet for inn- og utreisekontroll og oppholdsforvaltning, vennligst kontakt Monolith Law Office for konsultasjon.