Rammesæt for Japans ind- og udrejsekontrol samt opholdsstyring: En oversigt over lovgivning og administration

Menneskers bevægelser over Japans grænser reguleres omfattende af en enkelt lov kaldet “Immigration Control and Refugee Recognition Act” (Udlændingekontrol- og Flygtningeanerkendelsesloven) i Japan. Denne lov fastslår i sin første artikel, at formålet er “at sikre en retfærdig forvaltning af ind- og udrejse af alle personer, der ankommer til eller forlader landet, samt opholdet af alle udlændinge i landet”. Udtrykket “retfærdig forvaltning” symboliserer balancen mellem to vigtige nationale interesser, som den japanske ind- og udrejseadministration stræber efter at opnå. På den ene side er der et behov for at glatte vejen for modtagelsen af dygtige talenter, kapital og besøgende, som er afgørende for økonomisk vitalisering, teknologisk innovation og opretholdelse af landets status i det internationale samfund. På den anden side er det lige så vigtigt at opretholde et strengt kontrolsystem for at beskytte national sikkerhed, offentlig orden og arbejdsmarkedet indenlands. Denne grundlæggende filosofi om at balancere fremme og regulering gennemsyrer hele designet af Japans ind- og udrejsekontrolsystem, fra Immigration Services Agency’s beføjelser til de specifikke betingelser for tilladelse til landing for den enkelte udlænding. Derfor er det afgørende at forstå ikke kun de individuelle procedurer, men også de juridiske tanker og den administrative struktur, der ligger til grund for systemet, for at forstå dette system.

Grundlæggende principper for ind- og udrejsekontrol under japansk lov

Det mest grundlæggende juridiske princip, der understøtter hele Japans ind- og udrejsekontrolsystem, er princippet om national suverænitet. Dette princip bygger på den etablerede internationale sædvane, at en stat har suveræn ret til at afvise indrejse af udlændinge, som kan skade landets sikkerhed eller interesser. Specifikt er det op til en stats frie skøn at bestemme, hvilke udlændinge der under hvilke betingelser kan få adgang til landets territorium. En vigtig konsekvens af dette princip i international ret er, at det for udlændinge ikke er en medfødt ret at indrejse eller opholde sig i Japan, men snarere en form for tilladelse, som den japanske stat giver efter eget skøn. Denne tankegang er ikke blot en abstrakt juridisk teori. Den tjener som en kilde til juridisk legitimitet, der giver administrative organer, herunder justitsministeren, en meget bred skønsbeføjelse i sager som fornyelse af opholdstilladelse, som det er demonstreret i den efterfølgende McLean-sag. Forståelsen af national suverænitet som et grundlæggende princip er nøglen til at forstå, hvorfor Japans ind- og udrejsekontrolsystem opererer på en måde, der tillader administrative organer en stor grad af skønsmæssig beslutningstagning.

Organisationen Ansvarlig for Ind- og Udvandring: Japans Indvandrings- og Opholdsstyrelse

I Japan er det organ, der specifikt håndterer administrative opgaver relateret til ind- og udrejsestyring, Indvandrings- og Opholdsstyrelsen, som er etableret under Justitsministeriet. Denne organisation er almindeligvis kendt under forkortelsen “Immigrationsbureauet”. I april 2019 (Reiwa 1) blev det tidligere interne bureau under Justitsministeriet, “Indrejsekontrollen”, omorganiseret til “Indvandrings- og Opholdsstyrelsen”, en ekstern bureau med stærkere autoritet og uafhængighed. Baggrunden for denne organisationsomstrukturering er, at antallet af udlændinge, der opholder sig i Japan, er steget markant, og nye opholdskvalifikationer er blevet oprettet for at imødekomme den tiltagende arbejdskraftmangel, hvilket har gjort ind- og udrejseadministrationen mere kompleks både kvalitativt og kvantitativt. Denne ændring afspejler ikke blot et navneskifte, men også en vigtig strategisk skift i Japans nationale strategi. Det vil sige, en styrkelse af systemet for at forfølge de modstridende politiske mål om at fremme modtagelsen af udlændinge for at sikre arbejdskraft og samtidig opretholde national sikkerhed og social orden.

Indvandrings- og Opholdsstyrelsens hovedopgaver kan overordnet inddeles i fire søjler. For det første er der “ind- og udrejsekontrollen” ved lufthavne og havne. Dette er kernen i grænsekontrollen, der håndterer administrationen af udlændinge, der ønsker at indrejse i Japan, og personer, der ønsker at forlade landet. For det andet er der “opholdskontrol og -administration”. Dette omfatter gennemgang af ansøgninger om fornyelse af opholdstid og ændring af opholdskvalifikationer for udlændinge, der allerede opholder sig i Japan, samt håndtering af data relateret til udlændinge i landet. For det tredje er der “opholdsstøtte”. Dette er en relativt ny funktion, der tilbyder information og rådgivning for at hjælpe udlændinge med at leve problemfrit som medlemmer af det japanske samfund, og inkluderer drift af Udlændinges Opholdsstøttecenter (FRESC). Endelig er der “overtrædelseskontrol og tvungen udvisning”. Dette omfatter undersøgelse af udlændinge, der har overtrådt Japans ind- og udrejsekontrol og flygtningeanerkendelseslov, og om nødvendigt gennemførelse af procedurer for tvungen udvisning af landet, som er relateret til håndhævelsen af loven.

Denne ændring i organisationsstrukturen har en betydning, der går ud over en simpel administrativ omorganisering. Det viser, at den organisation, der er ansvarlig for ind- og udrejsekontrol, nu officielt påtager sig rollen som ikke kun at håndtere streng kontrol og retshåndhævelse, men også at støtte en problemfri modtagelse og integration af udlændinge i samfundet. Denne dobbelte rolle er et strategisk valg for at imødekomme de demografiske ændringer og økonomiske nødvendigheder, som Japan står over for.

Indrejseprocessen: Landgangsprocedurer i Japan

For at udlændinge kan indrejse i Japan, er det nødvendigt at opnå tilladelse gennem en juridisk proces kaldet “landgang”. Grundlaget for denne procedure er de “betingelser for landgang”, som er fastsat i artikel 7 i den japanske lov om ind- og udrejsekontrol samt flygtningeanerkendelse. Denne artikel specificerer klart de fem krav, som en udlænding skal opfylde for at få tilladelse til landgang.

Først og fremmest kræves det, at personen er i besiddelse af et gyldigt pas og som hovedregel også et gyldigt visum udstedt af en udenlandsk repræsentation eller den japanske udenrigsminister. For det andet må de aktiviteter, som personen agter at udføre i Japan, ikke være baseret på falske oplysninger. For det tredje skal disse aktiviteter falde ind under en af de opholdskategorier, der er fastsat i den japanske lov om ind- og udrejsekontrol samt flygtningeanerkendelse. For det fjerde skal den forventede opholdsperiode i Japan være i overensstemmelse med lovgivningens bestemmelser. Endelig, som det femte krav, må personen ikke falde ind under nogen af de grunde til afvisning af landgang, som vil blive nævnt senere.

Den faktiske vurdering foretages af indrejsekontrolbetjente ved Japans lufthavne og havne. Udlændinge skal ved ansøgning om landgang som hovedregel levere personlige identifikationsoplysninger såsom fingeraftryk og ansigtsfoto. Derefter vil indrejsekontrolbetjenten gennem interviews og lignende vurdere, om de ovennævnte fem betingelser for landgang er opfyldt. Hvis betjenten konstaterer, at alle betingelser er opfyldt, vil den udlændinges pas blive stemplet med et “landgangstilladelsesstempel”, og først da er det muligt at indrejse lovligt i Japan. Denne samlede proces, fra visumansøgning til den endelige vurdering ved grænsen, er designet til at sikre, at udlændinge, der indrejser i Japan, opfylder de juridiske krav på en pålidelig måde.

Sikring af retfærdighed og sikkerhed: Grunde til afvisning af indrejse i Japan

Blandt de fem betingelser for indrejse spiller kravet om ikke at falde ind under grunde til afvisning en særlig vigtig rolle for at opretholde sikkerheden og den offentlige orden i Japan. Artikel 5 i den japanske ind- og udrejsekontrol- og flygtningeanerkendelseslov opregner specifikt de typer af udlændinge, som ikke bør tillades indrejse ud fra et perspektiv om at beskytte de japanske samfunds interesser. Denne bestemmelse sikrer juridisk den ‘strenge kontrol’ aspekt af ind- og udrejseadministrationen.

Grundene til afvisning af indrejse varierer bredt, men ifølge en opdeling fra Ind- og Udrejseadministrationen kan de primært kategoriseres som følger. For det første er der personer, hvis indrejse ikke er ønskelig ud fra et folkesundhedsmæssigt perspektiv. Dette inkluderer patienter med bestemte infektionssygdomme. For det andet er der personer, der anses for at have en stærk antisocial karakter. For eksempel falder medlemmer af voldelige grupperinger under denne kategori. For det tredje er der personer, der tidligere er blevet udvist fra Japan eller som er blevet dømt for alvorlige forbrydelser inden for eller uden for Japan. Dette er vigtige kriterier for at vurdere risikoen for recidiv og overensstemmelse med den japanske retsorden. For det fjerde er der personer, der anses for at kunne udgøre en trussel mod Japans nationale interesser eller offentlige sikkerhed. Typiske eksempler på denne kategori inkluderer terrorister eller personer involveret i spionageaktiviteter. Og for det femte er der tilfælde baseret på gensidighedsprincippet. Disse bestemmelser viser, at Japans grænsekontrol ikke kun fungerer som en forvaltning af menneskers bevægelser, men også som en vigtig forsvarslinje for at beskytte nationen mod forskellige trusler.

Håndtering af udenlandske statsborgere bosiddende i Japan

Når en udenlandsk statsborger har fået tilladelse til at lande og opholde sig i Japan, er deres aktiviteter juridisk defineret af den “opholdskvalifikation”, som blev bestemt ved ankomsten. Dette system med opholdskvalifikationer udgør kernen i forvaltningen af ophold, men parallelt hermed pålægges virksomheder og de udenlandske statsborgere selv flere vigtige administrative anmeldelsespligter med det formål at sikre en nøjagtig forståelse af opholdsstatus.

En af disse er “anmeldelse fra tilhørende organisationer” baseret på artikel 19-16 i den japanske lov om ind- og udrejsekontrol og flygtningeanerkendelse. Denne bestemmelse pålægger virksomheder, der ansætter udenlandske statsborgere som langtidsopholdere, og uddannelsesinstitutioner, der modtager dem, at indberette til Ind- og Udrejsekontrol- og Opholdsadministrationen inden for 14 dage efter at have indgået eller afsluttet en kontrakt med den udenlandske statsborger (for eksempel når en medarbejder fratræder).

I overensstemmelse hermed fastsætter samme lovs artikel 19-17 “anmeldelse fra langtidsopholdere”. Dette kræver, at den udenlandske statsborger selv indberetter ændringer i navnet eller placeringen af den organisation, de tilhører, organisationens ophør, eller hvis de forlader eller overføres fra organisationen, inden for 14 dage efter at hændelsen har fundet sted.

Disse anmeldelsespligter er ikke blot administrative procedurer. De fungerer som en yderst vigtig mekanisme til indsamling af data, der gør det muligt for regeringen at forstå bevægelserne af udenlandske talenter i Japan næsten i realtid. Ved at indhente information fra både virksomheder og enkeltpersoner sikres nøjagtigheden af dataene, og det gør det muligt hurtigt at opdage, om en udenlandsk statsborger potentielt har mistet grundlaget for et lovligt ophold (for eksempel hvis de har forladt en virksomhed og ikke har fundet et nyt job). For virksomheder kan forsømmelse af denne anmeldelsespligt ikke kun betragtes som en proceduremæssig overtrædelse, men også som en manglende samarbejdsvilje med opholdsforvaltningssystemet, som er grundlaget for national sikkerhed og økonomisk politik, hvilket kan føre til en ufordelagtig vurdering i fremtidige ansøgninger om opholdskvalifikationer.

Desuden, hvis en udenlandsk statsborger, der opholder sig i Japan, midlertidigt forlader landet og ønsker at indrejse igen med samme opholdskvalifikation, er det som hovedregel nødvendigt at have modtaget “tilladelse til genindtræden” på forhånd. Ved at benytte dette system, som er fastsat i artikel 26 i den japanske lov om ind- og udrejsekontrol og flygtningeanerkendelse, er det muligt at genindtræde og opretholde den opholdskvalifikation, man havde før udrejsen.

Omfanget af administrativ skøn: Vigtige retspraksis

For at forstå driften af Japans ind- og udrejseadministration er det yderst vigtigt at kende til de præcedenser, som Højesteret har sat for omfanget af de skønsmæssige beføjelser, som administrative organer, især justitsministeren, besidder. Et markant eksempel herpå er Højesterets afgørelse fra den 4. oktober 1978 (Showa 53), almindeligvis kendt som McLean-sagen. I denne sag anerkendte Højesteret, at justitsministeren har meget omfattende skønsmæssige beføjelser i forbindelse med afgørelsen om, hvorvidt en udlændings opholdstilladelse skal fornyes.

Domstolen angav, at for at træffe en beslutning om fornyelse af opholdstilladelse, er det nødvendigt at tage højde for ikke kun ansøgerens personlige omstændigheder, men også en bred vifte af faktorer med høj offentlig interesse, såsom den indenlandske politiske, økonomiske og sociale situation i Japan, internationale relationer og diplomatiske hensyn. Domstolen konkluderede, at sådanne højt politiske beslutninger af natur bør overlades til justitsministerens faglige og politiske skøn, som er ansvarlig for ind- og udrejseadministrationen.

Desuden begrænsede denne afgørelse strengt de tilfælde, hvor domstolene kan intervenere i justitsministerens beslutninger. Domstolene kan kun annullere en sådan beslutning, hvis den “helt mangler et faktisk grundlag, eller hvis det er åbenlyst, at den i væsentlig grad mangler rimelighed i forhold til samfundsnormer”. Denne meget høje tærskel har effektivt til formål at beskytte administrationens beslutninger mod retslig prøvelse.

De praktiske konsekvenser af denne præcedens er betydelige. Det betyder, at det er yderst vanskeligt at anfægte en afslag på opholdstilladelse eller lignende gennem retssager for at få omstødt beslutningen. Derfor er det for virksomheder, der ønsker at ansætte udenlandsk arbejdskraft, strategisk yderst vigtigt at tage en proaktiv og forebyggende tilgang snarere end at forlade sig på efterfølgende retssager. Det indebærer at forberede overbevisende dokumentation, der opfylder alle krav allerede i ansøgningsfasen, og at sikre fuld overholdelse af anmeldelsespligter og andre compliance-foranstaltninger. Denne præcedens er et af de klareste eksempler på, hvordan princippet om national suverænitet konkretiseres i japanske retsafgørelser.

Konklusion

Det japanske ind- og udrejsekontrol- og opholdsstyringssystem er et komplekst juridisk og administrativt rammeværk, der er bygget på princippet om national suverænitet og sigter mod at balancere de to mål om økonomiske krav og national sikkerhed. Dets drift varetages af Immigration Services Agency of Japan, en specialiseret institution, der under Justitsministeriets omfattende skøn stræber efter at opnå en balance mellem strenghed og smidighed. En præcis forståelse og passende håndtering af dette system er en afgørende ledelsesopgave for virksomheder, der opererer globalt.

Monolith Advokatfirma har en omfattende track record med at yde rådgivning til et stort antal indenlandske klienter om juridiske spørgsmål relateret til det japanske ind- og udrejsekontrolsystem, som beskrevet i denne artikel. Vores firma beskæftiger flere eksperter, der taler engelsk og har både japanske advokatlicenser og udenlandske advokatlicenser, hvilket gør det muligt for os at tilbyde omfattende juridisk support, der kombinerer dyb indsigt i indenlandsk lovgivning med et internationalt perspektiv. Hvis du står over for komplekse udfordringer relateret til ind- og udrejsekontrol og opholdsstyring, tøv ikke med at konsultere vores firma.