Udviklingen i Japans politik for modtagelse af udlændinge og et samfund i sameksistens: Fra deregulering til sikring af udenlandsk talent

Det japanske samfund står over for strukturelle udfordringer med en aldrende befolkning og et faldende arbejdsstyrkeantal. For at imødekomme disse udfordringer har politikken omkring udenlandsk arbejdskraft i Japan nået et historisk vendepunkt. Den tidligere politik, som var begrænset til fagfolk og tekniske områder, har udviklet sig til en mere aggressiv strategi for at sikre talenter på et bredere spektrum af felter. I hjertet af denne politiske omskiftelse ligger den japanske Immigration Control and Refugee Recognition Act (herefter benævnt “Immigrationsloven”). Denne lov har gennemgået flere ændringer for at imødekomme de praktiske krav, som Japans økonomi og samfund står over for, og har ændret sin form i processen. De tidligere uofficielle eller såkaldte “side dør” mekanismer for indrejse er nu blevet erstattet af mere gennemsigtige og systematiske opholdskvalifikationer såsom “Specifikke Færdigheder” og “Højt Kvalificerede Professionelle”. For virksomhedsledere og juridiske ansvarlige er det afgørende at forstå denne komplekse og dynamiske lovgivnings udvikling og nuværende tilstand nøjagtigt for at vinde den globale konkurrence om talenter og opnå bæredygtig vækst. I denne artikel vil vi først give et overblik over den historiske udvikling af Japans politik for modtagelse af udenlandske arbejdstagere, dernæst detaljeret forklare de vigtigste opholdskvalifikationer, som udgør kernen i det nuværende system. Til sidst vil vi diskutere de juridiske ansvar og risikostyring, som virksomheder står over for, når de ansætter udenlandsk arbejdskraft, med konkrete retssager som eksempler.

Historisk udvikling af Japans politik for modtagelse af udenlandske arbejdstagere

Historien om Japans politik for modtagelse af udenlandsk arbejdskraft kan forstås som en proces, hvor man gradvist har overbrugt kløften mellem økonomisk realitet og officiel politisk retning gennem lovændringer. Bevægelserne siden slutningen af 1980’erne har haft afgørende betydning for at danne grundlaget for dagens system.

I slutningen af 1980’erne befandt Japan sig midt i den såkaldte bobleøkonomi og stod over for en stærk yen og et alvorligt mangel på arbejdskraft. Især for små og mellemstore produktionsvirksomheder var det en presserende opgave at sikre arbejdskraft. Men den daværende regeringspolitik tillod i princippet ikke modtagelse af ufaglærte arbejdere. For at udfylde kløften mellem denne politik og den faktiske efterspørgsel blev indvandringsloven, som blev revideret i 1989 og trådte i kraft i 1990, introduceret. Selvom denne ændring ikke åbenlyst tillod modtagelse af udenlandske arbejdstagere, skabte den en ny opholdskategori kaldet “fastboende”. Denne kategori var primært rettet mod personer af japansk afstamning bosiddende i Sydamerika og havde i princippet ingen begrænsninger i forhold til arbejdsaktiviteter. Som et resultat arbejdede mange personer af japansk afstamning i produktionssektoren, hvilket funktionelt blev en faktisk modtagelse af arbejdskraft. Denne metode, som sikrede en reel arbejdsstyrke samtidig med at man opretholdt facaden af ikke officielt at acceptere arbejdere uden for specialiserede og tekniske områder, blev betragtet som en “sideindgang” eller “bagindgang” til modtagelse.

Det næste skridt var etableringen af “tekniktræningsprogrammet” i 1993. Dette programs juridiske grundlag, den japanske lov om tekniktræning, definerer dets formål som “at fremme internationalt samarbejde ved at overføre færdigheder gennem personaleudvikling til udviklingsregioner” (Japans lov om tekniktræning, artikel 1). Desuden fastslår loven klart, at “tekniktræning ikke må udføres som et middel til at justere udbud og efterspørgsel af arbejdskraft” (Japans lov om tekniktræning, artikel 3), og programmets officielle formål var derfor strengt internationalt bidrag. Men i virkeligheden har det fungeret som et vigtigt system for at supplere arbejdskraft i industrier, der kæmper med mangel på arbejdskraft. Denne kløft mellem programmets formål og den faktiske situation har været en kilde til forskellige problemer i mange år.

En stor ændring i denne situation kom med ændringen af indvandringsloven i 2018 (trådte i kraft i april 2019). Denne ændring betragtes som en historisk vandskel i Japans politik for udenlandske arbejdstagere. For at møde den stadig mere alvorlige mangel på arbejdskraft head-on, ændrede regeringen sin tidligere politik og skabte en ny ramme for at acceptere udlændinge ikke som “praktikanter” eller “træningsdeltagere”, men klart som “arbejdstagere”. Det er opholdskategorien “Specifikke Færdigheder”. Dette system har til formål at acceptere udenlandsk arbejdskraft, der kan være umiddelbart operationel i bestemte industriområder, og med dette skiftede Japan markant fra en “sideindgangs” politik til en “hovedindgangs” politik, hvor man officielt anerkender modtagelsen af arbejdskraft.

Forståelse af det nuværende system: Vigtige opholdskvalifikationer, som virksomheder bør udnytte i Japan

Det nuværende system for modtagelse af udenlandsk arbejdskraft i Japan afspejler historiske forløb og har en kompleks struktur med flere samtidige systemer. For at vælge det rette system, der passer til virksomhedens behov, er det afgørende nøjagtigt at forstå de juridiske rammer og karakteristika for hvert system. Her vil vi forklare “Teknikeruddannelsesprogrammet” og “Specifikke Færdighedsprogrammer”, som danner grundlaget for sikring af arbejdskraft, samt “Systemet for Højt Kvalificerede Professionelle”, der er designet til at tiltrække talent med avanceret ekspertise.

Grundlaget for arbejdskraftsikring: Sammenligning af det japanske tekniske praktikantprogram og det specifikke færdighedsprogram

Det japanske tekniske praktikantprogram (技能実習制度) og det specifikke færdighedsprogram (特定技能制度) bliver ofte forvekslet, men de adskiller sig fundamentalt i formål, juridisk grundlag og drift. Teknisk praktikantprogram, som nævnt, er baseret på den japanske Technical Intern Training Act og har til formål at bidrage internationalt. Derfor kræves der ikke specifikke færdighedsniveauer før indrejse, og det forventes, at praktikanter lærer færdigheder i Japan og tager dem med tilbage til deres hjemland. I modsætning hertil har det specifikke færdighedsprogram, som er baseret på den japanske Immigration Control and Refugee Recognition Act, det direkte formål at afhjælpe mangel på arbejdskraft i landet. Derfor kræves der en vis grad af ekspertise og færdigheder samt japansk sprogfærdighed fra de udenlandske arbejdstagere, som forventes at fungere som øjeblikkelig arbejdskraft.

Disse forskelle i formål har også stor indflydelse på drift af programmerne. En af de vigtigste forskelle er muligheden for jobskifte. I det tekniske praktikantprogram er formålet at lære færdigheder hos en bestemt virksomhed baseret på en praktikplan, og derfor er jobskifte generelt ikke tilladt. I modsætning hertil tillader det specifikke færdighedsprogram jobskifte inden for den samme industrielle sektor, så arbejdstagere kan søge bedre betingelser. Dette betyder, at det er endnu vigtigere for virksomheder at tilbyde et godt arbejdsmiljø for at tiltrække og fastholde udenlandsk arbejdskraft.

Den japanske regering har i 2024 (Reiwa 6) foretaget en lovændring, der afskaffer det tekniske praktikantprogram og etablerer et nyt ‘fostrende beskæftigelsesprogram’ med det formål at sikre og udvikle arbejdskraft. Dette nye program har til hensigt at løse forskellen mellem formål og realitet, som det tekniske praktikantprogram har haft, og at etablere en karrierevej, der gør det muligt at overgå glat fra fostrende beskæftigelse til det specifikke færdighedsprogram, hvilket viser, at Japans politik for udenlandsk arbejdskraft udvikler sig i en mere realistisk og systematisk retning.

De vigtigste forskelle mellem de to programmer er opsummeret i tabellen nedenfor.

Detaljer om det japanske Specifikke Færdighedssystem

Det japanske Specifikke Færdighedssystem er opdelt i to kategorier: “Specifikke Færdigheder 1” og “Specifikke Færdigheder 2”.

“Specifikke Færdigheder 1” er en opholdskvalifikation for udlændinge, der “udøver arbejde, der kræver betydelig viden eller erfaring inden for et specifikt industriområde”. Den maksimale samlede opholdsperiode er op til 5 år, og medfølgende familiemedlemmer er ikke tilladt. De målrettede sektorer omfatter 16 industrier, hvor der især er en alvorlig mangel på arbejdskraft, såsom pleje, byggeri, fremstilling af mad og drikkevarer, og restaurationsbranchen. Modtagende organisationer (virksomheder) er ved lov forpligtet til at yde støtte, så udenlandsk arbejdskraft kan arbejde stabilt og gnidningsløst, herunder professionel, dagligdags og social støtte. Indholdet af denne støtte er specifikt defineret i “Planen for støtte til Specifikke Færdigheder 1-udlændinge” og inkluderer en bred vifte af støtte på 10 punkter, såsom forhåndsguidance før indrejse, transport ved ind- og udrejse, hjælp til at sikre bolig, gennemførelse af livsorientering, ledsagelse til offentlige procedurer og tilbud om muligheder for at lære japansk. Dette indebærer betydelige juridiske og operationelle ansvar for virksomhederne.

På den anden side er “Specifikke Færdigheder 2” en kvalifikation for udlændinge, der “udøver arbejde, der kræver færdigheder på et avanceret niveau inden for et specifikt industriområde”. Der kræves et højere niveau af færdigheder end for 1, men der er ingen øvre grænse for fornyelse af opholdsperioden, og hvis betingelserne er opfyldt, er det også muligt for ægtefæller og børn at ledsage. Dette åbner vejen for langvarig bosættelse og giver virksomhederne en stor fordel ved at kunne fastholde kvalificeret arbejdskraft over længere tid.

Tiltrækning af højt kvalificerede talenter: Det japanske system for højt specialiserede fagfolk

Ud over det specifikke færdighedssystem, som har til formål at sikre arbejdskraft, har den japanske regering lagt særlig vægt på systemet for ‘højt specialiserede fagfolk’. Dette system blev introduceret som et pointsystem i 2012 og blev officielt en del af opholdskvalifikationerne med en revision af indvandringsloven i 2014 (Heisei 26). Formålet med dette system er at sikre topniveau talenter, der kan bidrage til Japans akademiske forskning, økonomisk vitalisering og skabelse af innovation.

Systemet er opdelt i tre kategorier baseret på ansøgerens aktiviteter: ‘avanceret akademisk forskningsaktivitet’, ‘avanceret specialiseret/teknisk aktivitet’ og ‘avanceret forretningsledelse/administrativ aktivitet’. Godkendelse sker via et pointsystem, hvor ansøgere får point for ‘uddannelse’, ‘erhvervserfaring’, ‘indkomst’, ‘alder’, ‘forskningsresultater’, ‘japansk sprogfærdighed’ og andre kriterier. Dem, der opnår en samlet score på 70 point, bliver anerkendt som ‘højt specialiserede fagfolk af første klasse’.

Udlændinge med opholdskvalifikation som højt specialiserede fagfolk nyder betydelige privilegier, som ikke findes for andre opholdskvalifikationer, herunder:

1. Tilladelse til sammensatte opholdsaktiviteter: For eksempel er det muligt at drive forskningsaktiviteter på et universitet samtidig med at man driver en relateret virksomhed.
2. En ensartet tildeling af ‘5 års’ opholdsperiode: Den længste opholdsperiode ifølge loven gives.
3. Stærkt lempede krav til permanent opholdstilladelse: Ansøgning om permanent opholdstilladelse, som normalt kræver 10 års ophold, bliver mulig efter 3 års fortsat aktivitet som højt specialiseret fagperson. Især hvis man har over 80 point, kan man blive berettiget til at ansøge efter kun et års aktivitet.
4. Ægtefællens beskæftigelse: Ægtefællen kan udføre arbejdsaktiviteter inden for visse rammer uden at skulle opfylde krav til uddannelse eller erhvervserfaring.
5. Medfølgende forældre og hushjælp: Under visse indkomstkrav og lignende er det tilladt at bringe forældre eller hushjælp fra hjemlandet.

Disse systemer viser, at Japans politik for udenlandsk arbejdskraft ikke er ensartet, men snarere er opbygget som en strategisk portefølje for at imødekomme de forskellige lag i økonomiens behov. Valget af hvilket system man skal benytte i en virksomheds ledelsesstrategi bliver en vigtig beslutning, der skal træffes baseret på målet med at sikre talenter – hvad enten det er for at skabe innovation eller opretholde arbejdsstyrken på stedet.

Virksomheders juridiske ansvar og risikostyring ved ansættelse af udenlandsk arbejdskraft i Japan

At ansætte udenlandsk arbejdskraft kan bringe store muligheder for virksomheder, men det medfører også juridiske forpligtelser og risici, der skal overholdes. Det er ikke tilstrækkeligt blot at kontrollere opholdskort; det er afgørende at opbygge et omfattende compliance-system, der tager højde for både indvandringslovgivningen og arbejdsrelaterede love.

Compliance med indvandringsloven: Risikoen for at fremme ulovligt arbejde

En af de kriminelle sanktioner, som virksomheder skal være særligt opmærksomme på, er “forbrydelsen at fremme ulovligt arbejde” som defineret i artikel 73-2, afsnit 1 i den japanske indvandringslov. Denne lov finder anvendelse på personer, der får udlændinge til at udføre arbejde, som ikke er tilladt under deres opholdstilladelse, eller som ansætter personer uden lovligt ophold. Det er vigtigt at bemærke, at anvendelsesområdet for denne lov ikke er begrænset til direkte ansættelsesforhold.

I denne forbindelse er en dom fra Tokyo High Court den 22. september 1993 (1993) en vigtig retningslinje. I denne sag blev det fastslået, at for at “forbrydelsen at fremme ulovligt arbejde” kan etableres, er det nødvendigt, at “en person i en dominerende position i forhold til den pågældende udlænding udnytter denne position til at instruere eller tillade den pågældende udlænding at udføre ulovligt arbejde”. Dette betyder, at selv uden en direkte ansættelseskontrakt, hvis en udlænding reelt er under en persons kontrol og udfører ulovligt arbejde, kan personen blive holdt ansvarlig. Virksomheder skal derfor også være opmærksomme på ansættelsesforholdene for udenlandsk arbejdskraft ansat af underleverandører eller tjenesteudbydere.

Compliance med arbejdsrelaterede love: Principper for ligebehandling og pligt til at sikre sikkerhed

Udenlandske arbejdstagere er, ligesom japanske arbejdstagere, beskyttet af den japanske arbejdsstandardlov og arbejdskontraktloven. Især skal virksomheder være opmærksomme på “princippet om ligebehandling” og “pligten til at sikre sikkerhed”.

“Princippet om ligebehandling” er fastlagt i artikel 3 i den japanske arbejdsstandardlov, som foreskriver, at “en arbejdsgiver ikke må diskriminere i løn, arbejdstid eller andre arbejdsvilkår på grund af en arbejdstagers nationalitet, tro eller social status”. Dette princip blev konkret udfordret i “Daber Processing Service-sagen” (Tokyo District Court, 6. december 2011), hvor et firma trak højere kollegieafgifter fra lønnen for udenlandske praktikanter end for japanske medarbejdere. Retten fandt, at dette var en urimelig diskrimination baseret på nationalitet og i strid med artikel 3 i den japanske arbejdsstandardlov. Dommen klargjorde, at det juridisk set ikke er tilladt at etablere urimelige forskelle baseret på nationalitet, ikke kun i løn, men også i forhold som kollegieafgifter.

“Pligten til at sikre sikkerhed” er fastlagt i artikel 5 i den japanske arbejdskontraktlov, som foreskriver, at en arbejdsgiver skal “træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at en arbejdstager kan udføre sit arbejde sikkert og beskytte sit liv og helbred”. Denne pligt kan kræve særlig opmærksomhed, når man ansætter udenlandske arbejdstagere, især med hensyn til sprogbarrierer. Et godt eksempel er “Narco-sagen” (Nagoya District Court, 7. februar 2013), hvor en kinesisk praktikant med begrænset forståelse af japansk blev skadet af en maskine under arbejdet. Retten fandt, at firmaet ikke havde givet tilstrækkelig sikkerhedsuddannelse og dermed overtrådt pligten til at sikre sikkerhed. Især blev det påpeget, at der var en pligt til at forklare arbejdsprocedurer og risici på et sprog, som de udenlandske arbejdstagere kunne forstå (i dette tilfælde kinesisk), og sikre, at de forstod det. Denne sag antyder, at virksomheder har et ansvar for at træffe specifikke sikkerhedsforanstaltninger, der passer til udenlandsk arbejdskraft, såsom at udarbejde sikkerhedsmanualer på flere sprog og gennemføre træning med tolke.

Som disse retssager viser, udvider de juridiske risici for virksomheder, der ansætter udenlandsk arbejdskraft, sig fra blot at være et spørgsmål om administrative procedurer for at bekræfte opholdstilladelse til at omfatte kriminelle sanktioner og betydelige civile erstatningsansvar. Japanske domstole anerkender sårbarheden, der er særlig for udenlandske arbejdstagere på grund af sprog- og kulturforskelle, og har tendens til at kræve et højere niveau af hensyntagen fra virksomheder.

Konklusion

Den japanske politik for modtagelse af udenlandske arbejdstagere er skiftet fra en holdning fokuseret på regulering og kontrol til en ny fase, hvor man strategisk sikrer de nødvendige talenter for at opbygge et samfund baseret på sameksistens. Dette markante paradigmeskifte tilbyder mange virksomheder, som står over for mangel på arbejdskraft, vigtige muligheder for forretningskontinuitet og vækst. For at udnytte disse muligheder fuldt ud er det imidlertid afgørende at forstå de forskellige karakteristika ved opholdskvalifikationssystemer som faglært praktik, specifikke færdigheder og højt specialiserede professioner dybtgående og vælge det system, der bedst matcher virksomhedens forretningsstrategi. Samtidig kræver denne forandring, at virksomhederne håndterer mere komplekse og avancerede juridiske compliance-krav, der spænder fra indvandringslovgivning til arbejdsret. En problemfri modtagelse og fastholdelse af udenlandsk arbejdskraft indebærer ikke kun rekrutteringsaktiviteter, men forudsætter også opbygningen af en robust intern struktur, hvor juridisk, arbejdsmæssig og sikkerhedsmæssig forvaltning er integreret.

Monolith Advokatfirma har en omfattende track record i at levere rige juridiske tjenester relateret til de temaer, der er diskuteret i denne artikel, til et stort antal klienter i Japan. Vores firma beskæftiger flere eksperter med forskelligartede baggrunde, herunder engelsktalende med udenlandske advokatkvalifikationer, som kan tilbyde omfattende support i forbindelse med de juridiske udfordringer, der følger med ansættelse af udenlandsk arbejdskraft. Vi er her for at støtte din virksomheds globale talentstrategi fra et juridisk perspektiv.