일본의 출입국 관리 및 체류 관리 체계: 법률과 행정 개관

일본의 국경을 넘는 사람들의 이동은 일본의 ‘출입국 관리 및 난민 인정 법'(Immigration Control and Refugee Recognition Act)이라는 법률에 의해 포괄적으로 규율되고 있습니다. 이 법률은 제1조에서 그 목적을 ‘본토에 입국하거나 본토에서 출국하는 모든 사람의 출입국 및 본토에 체류하는 모든 외국인의 체류를 공정하게 관리하는 것’으로 정하고 있습니다. ‘공정한 관리’라는 말은 일본의 출입국 관리 행정이 추구하는 두 가지 중요한 국가적 이익 사이의 균형을 상징하고 있습니다. 한편으로는 경제 활성화, 기술 혁신, 그리고 국제 사회에서의 지위 유지에 필수적인 유능한 인재와 자본, 그리고 방문객을 원활하게 수용할 필요가 있습니다. 다른 한편으로는 국가의 안전, 공공의 질서, 그리고 국내 노동 시장을 보호하기 위해 엄격한 관리 체제를 유지하는 것 또한 마찬가지로 중요합니다. 이 촉진과 규제의 균형을 맞추는 것이 출입국 체류 관리청의 권한에서 개별 외국인의 상륙 허가 조건에 이르기까지 일본의 출입국 관리 제도 전체의 설계를 관통하는 지도 원리가 되고 있습니다. 따라서 이 제도를 이해하기 위해서는 개별 절차뿐만 아니라 그 근본에 있는 법 사상과 행정 구조를 파악하는 것이 필수적입니다.

일본 출입국 관리의 기본 원칙

일본의 출입국 관리 제도를 떠받치는 가장 근본적인 법적 원칙은 국가 주권의 원칙입니다. 이는 국가가 자국의 안전이나 이익을 해칠 가능성이 있는 외국인의 입국을 거부할 수 있는 주권적 권리를 가지고 있다는, 확립된 국제 관습법에 기반한 생각입니다. 구체적으로는, 어느 국가가 어떤 외국인을 어떤 조건 하에서 자국 영토에 받아들일지를 결정하는 권한은 원칙적으로 해당 국가의 자유로운 재량에 맡겨져 있습니다. 이 국제법의 원칙에서 도출되는 중요한 결론은, 외국인에게 있어 일본으로의 입국이나 일본에의 체류는 타고난 권리로서 보장되는 것이 아니라, 일본 국가가 그 재량에 의해 부여하는 일종의 허가라는 것입니다. 이러한 생각은 단순한 추상적인 법리에 그치지 않습니다. 이는 후술할 맥클린 사건 판결에서 보여주듯이, 일본의 법원이 법무대신을 비롯한 행정기관에 대해 체류 허가의 갱신 등의 사항에 관하여 매우 넓은 재량권을 인정하는 법적 정당성의 근거가 되고 있습니다. 국가 주권이라는 기본 원칙을 이해하는 것은 왜 일본의 출입국 관리 제도가 행정기관에 큰 재량적 판단의 여지를 인정하는 형태로 운영되고 있는지를 이해하는 데 있어 핵심이 됩니다.

출입국 관리 행정을 담당하는 기관: 출입국·체류관리청

일본의 출입국 관리에 관한 행정 업무를 전문적으로 담당하는 기관은 법무성에 설치되어 있는 출입국·체류관리청입니다. 이 기관은 일반적으로 ‘입관’이라는 약칭으로 알려져 있습니다. 2019년(헤이세이 31년) 4월, 그간 법무성의 내부 부서(내국)였던 ‘입국관리국’이 더 강력한 권한과 독립성을 가진 외부 부서(외국)인 ‘출입국·체류관리청’으로 개편되었습니다. 이 조직 재편의 배경에는 일본에 체류하는 외국인 수가 현저히 증가하고, 또한 심각해지는 노동력 부족에 대응하기 위해 새로운 체류 자격이 창설되는 등, 출입국 관리 행정이 직면하는 과제가 질적으로도 양적으로도 증대하고 더 복잡해진 것이 있습니다. 이 변화는 단순한 명칭의 변경이 아니라, 일본의 국가 전략에서 중요한 전환을 반영하고 있습니다. 즉, 노동력 확보를 위해 외국인의 수용을 촉진하는 요구와 국가의 안전과 사회 질서를 유지하는 요구를 조화시키는 상반된 정책 목표를 추구하기 위한 체제 강화가 이루어진 것입니다.

출입국·체류관리청의 주요 업무는 다음의 네 가지 기둥으로 대별됩니다. 첫째, 공항이나 항구에서 이루어지는 ‘출입국 심사’입니다. 이는 일본에 입국하려는 외국인이나, 일본에서 출국하는 사람들을 관리하는 수변 대책의 핵심입니다. 둘째, ‘체류 심사·관리’입니다. 이는 이미 일본에 머무르고 있는 외국인의 체류 기간 갱신이나 체류 자격 변경 등의 신청을 심사하고, 체류 외국인에 관한 데이터를 관리하는 업무입니다. 셋째, ‘체류 지원’입니다. 이는 외국인이 일본 사회의 구성원으로서 원활하게 생활할 수 있도록 정보 제공이나 상담 대응을 하는 비교적 새로운 기능으로, 외국인 체류 지원 센터(FRESC)의 운영 등이 포함됩니다. 그리고 넷째, ‘위반 심사·추방 강제’입니다. 이는 불법 체류자 등, 일본의 출입국 관리 및 난민 인정법에 위반한 외국인을 조사하고, 필요에 따라 국외로의 추방 강제 절차를 진행하는 법의 집행에 관한 업무입니다.

이 조직 구조의 변화는 행정상의 재편 이상의 의미를 가집니다. 그것은 출입국 관리를 담당하는 기관이 기존의 엄격한 관리와 단속이라는 역할에 더해, 외국인의 원활한 수용과 사회로의 통합을 지원하는 역할도 공식적으로 담당하게 되었다는 것을 나타냅니다. 이 이중의 역할은 일본이 직면하는 인구 동태의 변화와 경제적 필요성이라는 현실에 대응하기 위한 전략적인 선택입니다.

입국 프로세스: 일본 상륙 절차

외국인이 일본에 입국하기 위해서는 법적인 프로세스를 거쳐 ‘상륙’ 허가를 받아야 합니다. 이 절차의 근거가 되는 것은 일본의 출입국관리 및 난민인정법(Immigration Control and Refugee Recognition Act) 제7조에 정해진 ‘상륙을 위한 조건’입니다. 이 조항은 외국인이 상륙 허가를 받기 위해 충족해야 할 다섯 가지 요건을 명확히 규정하고 있습니다.

첫째, 유효한 여권을 소지하고 있어야 하며, 원칙적으로, 해외 공관의 장 또는 외무대신이 발급한 유효한 비자를 소지하고 있어야 합니다. 둘째, 일본에서 진행하려는 활동에 대해 신청 내용이 거짓이어서는 안 됩니다. 셋째, 그 활동이 일본의 출입국관리 및 난민인정법에 정해진 어느 한 영주 자격에 해당해야 합니다. 넷째, 일본에서의 체류 예정 기간이 법령의 규정에 적합해야 합니다. 그리고 다섯째, 이후에 설명할 상륙 거부 사유에 해당하지 않아야 합니다.

실제 심사는 일본의 공항이나 항구에 설치된 출입국항에서 입국 심사관에 의해 이루어집니다. 외국인은 상륙 신청 시, 원칙적으로 지문 및 얼굴 사진과 같은 개인 식별 정보를 제공해야 합니다. 그 후, 입국 심사관에 의한 면접 등을 통해 앞서 언급한 다섯 가지 상륙 조건을 충족하고 있는지 여부가 심사됩니다. 모든 조건을 충족한다고 입국 심사관이 인정한 경우, 그 외국인의 여권에 ‘상륙 허가의 증인’이 찍히며, 이를 통해 처음으로 합법적으로 일본에 상륙할 수 있게 됩니다. 이 일련의 프로세스는 비자 신청부터 국경에서의 최종 심사까지, 여러 단계를 거쳐 일본에 입국하는 외국인이 법적인 요건을 확실히 충족하고 있는지를 확인하기 위해 설계되었습니다.

공정성과 안전의 확보: 일본의 상륙 거부 사유

상륙을 위한 5가지 조건 중에서, 특히 일본의 안전과 공공의 질서를 유지하는 데 중요한 역할을 하는 것은 상륙 거부 사유에 해당하지 않는다는 요건입니다. 일본의 출입국관리 및 난민인정법(Immigration Control and Refugee Recognition Act) 제5조는 일본 사회의 이익을 보호하는 관점에서, 상륙을 허가해서는 안 되는 외국인의 유형을 구체적으로 열거하고 있습니다. 이 규정은 출입국 관리에서 ‘엄격한 관리’의 측면을 법적으로 보장하는 것입니다.

상륙 거부 사유는 다양하지만, 출입국재류관리청(Immigration Services Agency of Japan)의 정리에 따르면, 주로 다음의 카테고리로 분류할 수 있습니다. 첫째, 공중 보건상의 관점에서 상륙이 바람직하지 않다고 여겨지는 사람입니다. 여기에는 특정 감염병 환자 등이 포함됩니다. 둘째, 반사회성이 강하다고 인정되는 사람입니다. 예를 들어, 폭력단의 구성원 등이 이에 해당합니다. 셋째, 과거에 일본에서 추방된 경력을 가진 사람이나, 일본 내외에서 중대한 범죄로 형을 선고받은 사람입니다. 이는 재범의 위험성이나 일본의 법 질서에의 적합성을 판단하는 데 중요한 기준이 됩니다. 넷째, 일본의 국가 이익이나 공안을 해할 행위를 할 우려가 있다고 인정되는 사람입니다. 테러리스트나 스파이 활동에 종사하는 사람 등이 이 카테고리의 전형적인 예입니다. 그리고 다섯째, 상호주의에 기초한 경우입니다. 이러한 규정들은 일본의 국경 관리가 단순히 사람의 이동을 관리하는 것뿐만 아니라, 다양한 위협으로부터 국가를 보호하기 위한 중요한 방어선으로 기능하고 있음을 보여줍니다.

일본에 체류하는 외국인 관리

외국인이 상륙 허가를 받아 일본에 체류하는 동안, 그들의 활동은 상륙 시 결정된 ‘체류 자격’에 의해 법적으로 규정됩니다. 이 체류 자격 제도는 체류 관리의 핵심을 이루며, 동시에 기업이나 외국인 본인에게는 체류 상황의 정확한 파악을 목적으로 한 몇 가지 중요한 행정상의 신고 의무가 부과되어 있습니다.

그 중 하나가 일본의 출입국관리 및 난민인정법 제19조의 16에 기초한 ‘소속 기관에 의한 신고’입니다. 이 규정은 중장기 체류자인 외국인을 고용하는 기업이나 수용하는 교육 기관 등에 대해, 그 외국인과의 계약을 시작했을 때, 또는 계약이 종료되었을 때(예를 들어, 직원이 퇴사했을 때)로부터 14일 이내에 출입국체류관리청에 신고할 것을 의무화하고 있습니다.

이에 대응하는 형태로, 동법 제19조의 17은 ‘중장기 체류자에 의한 신고’를 정하고 있습니다. 이는 외국인 본인이 소속 기관의 명칭이나 소재지의 변경, 기관의 소멸, 또는 기관에서의 이탈이나 이동이 있었을 경우에, 그 사실이 발생한 날로부터 14일 이내에 신고할 의무를 지는 것입니다.

이러한 신고 의무는 단순한 사무 절차가 아닙니다. 이는 정부가 일본 내 외국인 인재의 동향을 거의 실시간으로 파악하기 위한 매우 중요한 데이터 수집 메커니즘으로 기능하고 있습니다. 기업과 개인 양쪽으로부터 정보를 얻음으로써 데이터의 정확성을 담보하고, 어떤 외국인이 적법한 체류의 기반을 잃었을 가능성(예: 회사를 퇴사한 후 새로운 직장을 찾지 못한 상태)을 신속하게 감지할 수 있습니다. 기업에게 이 신고를 게을리하는 것은 단순한 절차 위반일 뿐만 아니라, 국가의 안전보장과 경제 정책의 기반인 체류 관리 시스템에 대한 협력을 소홀히 한 것으로 간주되어, 향후 다른 체류 자격 신청에 있어 불리한 평가를 받을 원인이 될 수 있습니다.

또한, 체류 외국인이 일시적으로 일본에서 출국하고, 다시 같은 체류 자격으로 입국을 희망하는 경우에는 원칙적으로 ‘재입국 허가’를 사전에 받아야 합니다. 일본의 출입국관리 및 난민인정법 제26조에 정해진 이 제도를 이용함으로써, 출국 전에 가지고 있던 체류 자격을 유지한 채로 재입국할 수 있게 됩니다.

행정 재량의 범위: 중요한 판례

일본의 출입국 관리 행정 운용을 이해하는 데 있어, 행정 기관, 특히 법무대신이 가지는 재량권의 범위를 정립한 대법원의 판례는 매우 중요합니다. 대표적인 예가, 대법원(1978년 10월 4일) 판결인 통칭 맥클린 사건 판결입니다. 이 사건에서 대법원은 외국인의 체류 기간 갱신을 허가할지 여부에 대해 법무대신이 매우 넓은 재량권을 가진다고 인정했습니다.

재판소가 제시한 그 이유는, 체류 기간 갱신의 허가 여부를 결정할 때, 신청자 개인의 사정뿐만 아니라, 일본 내의 정치·경제·사회 상황, 국제 관계, 외교상의 배려 등 매우 공공성이 높은 다양한 요소를 종합적으로 고려할 필요가 있다는 것이었습니다. 그리고 이러한 고도로 정책적인 판단은, 그 성격상, 출입국 관리 행정의 책임자인 법무대신의 전문적·정책적 재량에 맡기는 것이 가장 적절하다고 결론지었습니다.

또한, 이 판결은 재판소가 법무대신의 판단에 개입할 수 있는 경우를 엄격하게 제한했습니다. 재판소가 그 판단을 취소할 수 있는 것은, 그 판단이 ‘전혀 사실의 근거를 결여하거나, 사회 통념에 비추어 현저히 타당성을 결여하는 것이 명백한 경우’에 한정된다고 판시했습니다. 이 매우 높은 장벽은 사실상, 행정의 판단을 사법 심사로부터 크게 보호하는 효과를 가집니다.

이 판례가 가져오는 실무적인 결과는 중대합니다. 그것은, 체류 자격에 관한 불허가 처분 등에 대해 소송을 제기하여 그 결정을 뒤집는 것이 매우 어렵다는 현실입니다. 따라서, 기업이 외국 인재의 수용을 원활하게 진행하기 위해서는, 사후적인 소송에 기대기보다는 신청 단계에서 모든 요건을 갖춘, 설득력 있는 서류를 준비하고, 신고 의무 등의 컴플라이언스를 철저히 하는 것이 사전적이고 예방적인 접근이 전략적으로 매우 중요합니다. 이 판례는, 본문의 서두에서 언급한 국가 주권의 원칙이 일본 내의 사법 판단에 있어 어떻게 구체화되고 있는지를 보여주는 가장 명확한 사례라고 할 수 있습니다.

요약

일본의 출입국 관리 및 체류 관리 제도는 국가 주권의 원칙을 기반으로 하며, 경제적 요구와 국가적 안보라는 두 가지 목표의 균형을 맞추기 위해 구축된 복잡한 법적·행정적 틀입니다. 이 제도의 운영은 출입국·체류관리청이라는 전문 기관이 담당하며, 법무대신의 광범위한 재량권 아래에서 엄격함과 원활함을 동시에 추구하고 있습니다. 이 제도를 정확히 이해하고 적절히 대응하는 것은 글로벌로 사업을 전개하는 기업에게 필수적인 경영 과제입니다.

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